注：本文发表于《学术研究》，2024年第5期，转载请务必注明出处。为方便阅读，本文省略了脚注与参考文献。全文请参见中国知网。文中配图摄于密云水库。
张明 路先锋 王喆 陈胤默
【摘要】为解决重大项目融资问题，中国政府于2022年创新性地提出政策性开发性金融工具。自该工具提出以来，学界和政策研究部门对其理论基础和实施效果尚未达成共识。为此，本文梳理了政策性开发性金融工具的相关理论及实施现状，研究发现：从政策定性看，政策性开发性金融工具在理论上介于政府与市场之间。政策性开发性金融工具处于政策导向和市场导向的结合点，其受中国人民银行和财政部支持、依托三家政策性开发性金融机构、影响商业银行的信贷决策。从政策效果看，政策性开发性金融工具杠杆效应明显，其与地方政府专项债、结构性货币政策三者产生综合效应，但在具体实施中存在市场化程度低、政策不协调和隐性债务风险高等问题。从政策对比看，政策性开发性金融工具与地方政府专项债相辅相成，均是地方政府重大项目融资的主要来源，但在偿债主体、收益来源、偿债风险、资金流向、资金撬动倍数和政策协调等六个方面存在明显差异。基于理论探讨及案例分析，本文从保证政策连续、强化政策协调、灵活工具设计、坚持市场导向和防止明股实债等六个方面，提出政府优化政策性开发性金融工具的政策建议。
一、引言
宏观经济政策的有效实施可以促进一国经济增长，特别在一国经济形势下行时期，各国政府会创新性地设置新型政策工具来弥补现有政策工具的不足以适应不断变化宏观经济形势。2022年，中国政府创新性地提出了政策性开发性金融工具。这一工具提出引发政界和学界的高度关注。
在内外部多重压力之下，中国政府创设政策性开发性金融工具。具体而言，2022年上半年，中国宏观经济运行特征表现为“内外双重压力”。一方面，外部压力表现在美联储陡峭的加息周期引发全球经济衰退，俄乌战争加剧全球经济面临不确定性，这都对中国出口和外需产生负面影响。另一方面，内部压力表现在国内经济复苏不牢固，内生增长动力不足，消费、投资和出口等方面的指标尚未完全恢复到疫情前水平、年轻人失业率连创新高、房地产行业存在风险、地方政府债务问题仍然突出等。为了刺激经济增长，2022年6月，中国政府的专项债“史上最强”靠前发力，2022年1月至6月发行进度已经达到全年额度的93.3%。这导致2022年下半年的专项债发行空间的变窄。在此背景下，中国政府随即推出了政策性开发性金融工具为地方基础设施建设的投资“保驾护航”。
政策性开发性金融工具的内涵首先出现于中国政府相关文件之中。2022年6月29日国务院常务会议上首次“确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措”；同年8月24日又提出“在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度”；同年11月16日发改委宣布7399亿元金融工具资金已全部投放完毕。从中国政府政策文件表述来看，政策性开发性金融工具创设的初衷在于保障基建重点项目融资。
政策性开发性金融工具通过两种方式促进基础设施建设真正落地。第一种方式是通过股权投资等方式参与项目，以补充基建重大项目资本金；第二种方式是为专项债项目资本金搭桥，部分以专项债作为资本金的项目可能存在资金还未到位的问题，因此政策性开发性金融工具可先行垫付，待专项债资金到位后再将金融工具资金置换出来，这样可以有效避免基建资金断档。
