政策执行中的“共识” | 社会科学报
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在政策执行过程中，“利益最大化”不是政府行为的基本动机，各级政府对于“执行”的理解才是关键所在。各级政府不仅可以在“共同理解”的基础上建构“共识”，而且利益的矛盾与冲突有可能在建构“共识”的过程中得到有效的化解或控制。
原文：政策执行中的“共识”
作者 | 厦门大学公共事务学院教授 张 翔
图片 |网络
在中国，“上有政策，下有对策”的政策变通现象一直是困扰政策执行的一个关键问题，也自然引发理论界的广泛关注。一直以来，理论界对这一问题的理解都流行着一种经济学范式的研究思路，即将政策变通归咎为上下级政府之间因“信息不对称”而引发的博弈行为。近年来，组织社会学者通过“委托—代理”结构的代入，进一步完成了经济学范式对政策变通问题的理论迭代。但是，从中国实践出发，可以发现，简单地从经济学范式出发将政策变通理解为一种博弈关系显然是不合适的。
经济学范式的理论谬误
经济学范式将上下级政府建立在“信息不对称”的理论假设上，从而建构起一个下级为了自身利益，利用信息优势欺瞒上级政府，以实现政策变通的理论叙事。但是，在实践调研中，三个重要的现象对这种以“信息不对称”为基础的理论叙事构成了挑战。
第一，“排名赛”刺激了真相的呈现。由于同级单位之间存在着“排名赛”的竞争状态，利用信息优势的获利很快会被政策执行的失利者所揭发。这种揭发往往不是主动的，而是失利者被约谈，甚至被问责时的一种自保行为。
第二，下级为了避责的“信息共享”。上下级政府对于更高级政府而言是共同的执行方。这意味着，下级如果不及时地向上级共享信息，当面临问题时将可能遇到上级向下卸责的情况。因此，下级往往会选择与上级汇报执行信息。这些信息包含着诉苦，同时也包含着避责诉求，以缓解责任压力。
第三，上级领导干部的“心中有数”。在中国，相当数量的上级干部，尤其是主要领导干部都有在下级单位中的工作经验，对于下级在政策执行过程中所面临的问题与反应有着常识性认识。这种常识性认识决定了，下级并不了解上级是否掌握了相关信息，从而在隐瞒信息时心存顾忌。这对于“信息不对称”而言也是一种重要的非正式约束。
由此可见， “信息不对称”在地方政府的上下级互动中并不是一种常态现象，而只是局部性地存在。如果“信息不对称”的假设在实践中是存疑的，那么由此而建构起的经济学范式就面临着巨大的修正空间。当然，这种修正并不着意于对经济学范式进行挑战。经济学范式的理论优势正在于，它可以在实践世界中很轻松地找到论证“理性人假设”的蛛丝马迹，也自然可以在政策执行过程中找到人与人之间的信息隐瞒。但是，如果实践世界提出了一种不同的可能性，那么，经济学范式在解释公共政策过程上的统治地位则必然面临着动摇。
政策执行中的“共识”：一种替代性解释
如果“信息不对称”假设是存疑的，那么，在理论上建构一个经济学范式以外的替代性解释就成为理论研究的关键。在田野调查中，可以清晰地观察到上下级之间存在“信息共享”的行政现象。 这种行政现象根植于中国特殊的公共政策系统中。在西方典型国家中，由于分级选举机制的作用，公共政策过程的基本特点是“谁决策，谁执行”，“决策—执行”关系是同一层级政府中的功能差异。而在中国，公共政策过程嵌入在一个自上而下的组织权威结构中，从而呈现出“上级决策，下级执行”的主要特点，这就使“决策—执行”关系在功能差异基础上还具有显著的层级差异。在这种制度安排下，地方各级政府在中央决策面前共同承担了“执行者”的角色。这种共同的角色决定了地方上下级政府在政策执行过程中能够形成“共同理解”。因此，政策执行过程并不像经济学范式所理解的那样是一个争取利益的博弈过程，而是地方各级政府“争取共识”的商议过程。 在这个过程中，公共政策执行演化出区别于经济学范式的三种机制。
第一，责任共担机制。在中国，政策执行的责任是按照属地原则逐级分配的，从而形成了地方各级政府共同承担执行责任的机制。在这种责任共担机制中，上下级政府在执行责任的分配上是高度模糊的，上级既会向下级转移政策压力，又需要为下级的执行结构“兜底”，从而在责任分配上建构了一个自上而下逐级包含与自下而上逐级依附并存的组织形态。政策后果越为严重，这种连带性的责任关系也就表现得越突出。因此，地方上下级政府会在政策执行过程中就责任分配问题展开商议，形成一个上下级都能接受的共识性结果。当然，这种共识性结果不是制度性的，而是随着政策情境而产生的动态平衡结果。
第二，分歧化解机制。由于公共政策过程嵌入在一个组织权威结构中，在中央决策与基层执行之间的中间层级政府既扮演着监督者的角色，又扮演着执行者的角色。这种角色的冲突决定了地方各级政府在政策执行上必然存在着无法回避的“分歧”。这种分歧集中地表现在，地方各级政府在政策执行过程中选择服从压力逻辑还是服从情境逻辑。前者强调政策决策的有效执行，后者则要求保护下级执行者。无论如何选择，压力与情境之间的矛盾导致政策分歧是一种必然的结果。如果不能有效地管控这种政策分歧，公共政策系统的稳定性将无从谈起。在这种背景下，通过非制度化的商议性互动在上下级政府之间建立“共识”成为化解分歧的重要机制。
第三，情理建构机制。作为一种非制度化的行动，上下级政府之间的商议性互动夹杂在法理世界与情感世界中。一方面，商议性互动需要遵循正式的法理规则，尤其是保障政策执行的制度、规范、程序，否则将会因执行不力而面临问责。这也塑造了上下级政府之间“共识”的边界。另一方面，商议性互动又难以回避大量非正式的情感关系，有时商议本身就以上下级主要领导之间的情感性关联为基础。脱离了这种情感关联，“共识”往往是难以形成的。在正式的法理规则与非正式的情感关联之间，上下级政府在商议过程中建构了一种特殊的情理机制。这种情理机制是法理与情感之间基于动态平衡的融合，既不是简单地追求执行效率，又不是对下级执行过程的一种放任，而是努力在两者之间寻找合适的平衡点。
找回“意义”：公共政策研究的一个新思路
通过对政策执行的“共识”进行分析，我们的论域已经跳出了行为本身。在理论世界中，依托于行为主义研究的大繁荣，经济学范式实现了新的飞跃与发展。这种研究在挑战旧制度主义的结构预设，努力呈现实践世界的同时，也在排斥着实践世界中的意义维度。但是，意义维度又是实践世界中无法回避的问题。 更具体地说，意义维度的基本命题是，“利益最大化”不是人类行为的基本动机，对“利益”的理解才是驱动人类行为的基本要素。而在“理解”的过程中，人类在“利益”概念中不仅会注入经济学范式所倡导的“理性”，也会带入非经济学范式所讨论的“非理性”。由于这种复杂的理解过程的不可观察性，相关议题被强制性地推入了不可知论中。
上述对于“共识”的分析正是在尝试性将“意义”带回公共政策研究的论域结构中。 在政策执行过程中，“利益最大化”不是政府行为的基本动机，各级政府对于“执行”的理解才是关键所在。各级政府不仅可以在“共同理解”的基础上建构“共识”，而且利益的矛盾与冲突有可能在建构“共识”的过程中得到有效的化解或控制。相较于经济学范式而言，这种理论叙事的一个突出优势是可以进一步解释公共政策系统在大量的政策分歧中能够维持稳定的原因。
当然，关于“共识”的研究并不是没有缺憾。由于“意义”确实是一种难以科学观察的现象，很难像经济学范式那样建立一个具有完美逻辑的论证系统。因此，我们可以感知到上下级政府之间存在着建构共识的过程，但这个过程究竟受哪些因素的影响依然是一个理论黑箱。但是，或许正是因为这种缺憾，才留给后续研究新的空间，也引导着一种理解公共行政的新范式。
(本文系作者在政治学人·圆桌论坛上的主题发言。)
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1862期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：宋献琪
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